Návrh na jednotné odměňování zdravotníků je nepřípustný a ničemu nepomůže

S ohledem na záměr návrhu zákonné úpravy o odměňování zdravotnických pracovníků považujeme za vhodné formulovat stručné oponentní stanovisko z pozice soukromého poskytovatele zdravotních služeb, neboť předmětný návrh považujeme za chybný (ať již z formálně právního hlediska, nebo z hlediska věcného), a to z několika následujících důvodů.

V obecné rovině máme zejména za to, že návrh nesplňuje požadavek ústavní konformity. Pokud by byl návrh zákona přijat, pak je sice pravda, že parlament je v parlamentní demokracii zákonodárným suverénem, ale i jeho činnost musí být v demokratickém právním státě omezena principy a hodnotami garantovanými na ústavní úrovni. Uvedený návrh na zákonnou úpravu odměňování v oblasti zdravotnictví lze především shledávat jako nepřípustný zásah do svobody podnikání, která je garantována Listinou základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Není totiž dle našeho názoru možné omezovat tak zásadní složku či do ní zasahovat, jako jsou osobní náklady (náklady na mzdy) soukromého subjektu (podnikatele), a takto zásadním způsobem určovat jeho ekonomickou a finanční situaci. Dle čl. 26 odst. 1 Listiny má, mimo jiné, každý právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost. Odst. 2 tohoto článku Listiny pak umožňuje, aby zákon stanovil podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností, nicméně, jak již bylo několikrát judikováno Ústavním soudem České republiky, případná omezení musejí splňovat podmínky tzv. rational basis testu, tzn. zda zavedená opatření mohou vést ke sledovanému cíli. Z hlediska posuzování toho, zda právní předpis (v tomto případě návrh) je protiústavní, či nikoli, jsou stěžejní dva základní aspekty, a sice a) zda právní předpis zasahuje do minimálního standardu základního práva a tento zásah není vhodný, potřebný či přiměřený pro ochranu jiného základního práva (test proporcionality, přísný test opodstatněnosti); a b) zda právní předpis nezasahuje do minimálního standardu základního práva, ale představuje svévolné omezení základního práva, které nesleduje legitimní cíl nebo ho sleduje nerozumnými prostředky (test racionality, základní test opodstatněnosti). Dle judikatury Ústavního soudu ČR (např. Pl. ÚS 38/04) pak platí, že nejprve je třeba posuzovat samotnou povahu cílů, jež omezení sleduje, a dále je nutno zkoumat potřebnost zvoleného prostředku z pohledu jeho šetrnosti ve vztahu k základnímu právu - tj. v tomto případě k právu na svobodné podnikání. Návrh při posouzení uvedených hledisek lze dle našeho názoru chápat jako nikoli souladný s ústavními předpisy. Právo určovat výši odměňování patří totiž mezi základní práva a významné nástroje podnikatele v rámci jeho činnosti v prostředí tržního hospodářství.

Návrh omezuje podnikání v zájmu stabilizace zdravotnictví - k té ale nesměřuje

Ve fungujícím tržním hospodářství tedy není možné, aby stát určoval personální náklady soukromých subjektů v konkrétním hospodářském odvětví, a to ještě v případě konkrétní podnikatelské činnosti v rámci takového hospodářského odvětví (to platí i v případě poskytování zdravotních služeb, ať již v ambulantní, či lůžkové péči). Stát prostřednictvím příslušných právních předpisů jistě určuje hranici vymezující prostor svobodného podnikání, nicméně navrhovaná úprava je zcela neodůvodněná a nesystémová. Rovněž máme za to, že návrh lze považovat za svévolné omezení základního ústavního práva podnikat, neboť si sice klade za cíl stabilizaci zdravotnictví (což je jistě v obecné rovině legitimní důvod pro přijetí právní úpravy, kterou se stanoví meze ústavních práv), nicméně navrhované prostředky k dosažení tohoto cíle jsou naprosto nevhodné, resp. k dosažení tohoto cíle dle našeho názoru vést v žádném případě nemohou.

Podle čl. 28 Listiny základních práv a svobod mají zaměstnanci právo na spravedlivou odměnu za práci (a na uspokojivé pracovní podmínky), tento princip je návrhem narušován. Pokud by byl platový tarif zaměstnanců (a návazně na to mzdy zaměstnanců) zvyšován automaticky za každý rok započitatelné praxe, docházelo by tím k mechanickému navyšování odměn zaměstnanců bez ohledu na jejich individuální pracovní výkon či kvalitu odváděné práce. Zaměstnavatel by byl výrazně limitován ve svém právu (a povinnosti ve smyslu zákoníku práce) vyhodnocovat pracovní výkonnost a výsledky práce svých zaměstnanců a tyto výsledky reflektovat při jejich odměňování. Ocenění a odměňování závislé práce v soukromém sektoru má být ponecháno na bázi svobodných smluvních vztahů a odpovědnosti jejich účastníků; samozřejmě při respektování minimálních standardů (minimální mzdy) a zásady stejné mzdy za stejnou nebo stejně hodnotnou práci. Samozřejmým právem a silným nástrojem zaměstnance v těchto vztazích je možnost kdykoli pracovní poměr ukončit a založit smluvní vztah s takovým zaměstnavatelem, který bude ochoten odměňovat zaměstnance v dostatečné, zaměstnancem akceptovatelné míře (zvlášť efektní může být tato možnost právě pro zdravotníky, jestliže situace na trhu práce jim umožňuje změnu zaměstnání, resp. dobrovolné ukončení pracovního poměru prakticky bez rizika nechtěné nezaměstnanosti).

Je třeba rovněž uvést, že s ohledem na to, že návrh cílí pouze do konkrétně vymezené oblasti podnikání (poskytování zdravotních služeb), diskriminuje určitý vymezený okruh podnikatelů, neboť jiná odvětví tímto způsobem regulována nejsou. Při zachování základních ústavních principů by měla být činnost soukromých subjektů regulována stejně, resp. měla by mít ve stejných oblastech podnikatelské činnosti (jako je např. odměňování zaměstnanců, které provádějí všichni soukromí zaměstnavatelé) stejné limity. Tomu také odpovídá regulace v podobě minimální mzdy, která platí pro všechna odvětví hospodářství stejně, a tudíž je obecně akceptovaným principem, který neznevýhodňuje podnikatele v jedné oblasti podnikání oproti jiným, co se týče jejich mzdové politiky (ta je při respektování minimální mzdy na volném uvážení každého podnikatele). Takto pojatá regulace se dle našeho názoru tedy nutně míjí s deklarovaným cílem, jímž je stabilizace ve zdravotnictví.

Domníváme se, že návrh je nikoli pouze v rozporu s ústavními předpisy ČR, nýbrž rovněž v rozporu s předpisy na evropské úrovni, zejména pak v rozporu s článkem 49 Smlouvy o fungování EU. Podle ustálené judikatury Evropského soudního dvora tento článek vyžaduje nejen pouze vyloučení jakékoli diskriminace poskytovatele služeb usazeného v jiném členském státě z důvodu jeho státní příslušnosti, ale rovněž odstranění jakéhokoli omezení, i když se toto omezení použije bez rozdílu na vnitrostátní poskytovatele a na poskytovatele z jiných členských států, pokud může znemožnit, ztížit nebo učinit méně atraktivními činnosti poskytovatele usazeného v jiném členském státě, ve kterém legálně poskytuje podobné služby (viz zejména rozsudky ze dne 25. července 1991, Säger, C-76/90, Recueil, s. I-4221, bod 12, jakož i ze dne 4. října 2011, Football Association Premier League a další, C-403/08 a C-429/08, Sb. rozh. s. I-9083, bod 85). V tomto smyslu navíc Evropský soudní dvůr rozhodl, že článek 49 Smlouvy o fungování EU brání použití jakékoli vnitrostátní právní úpravy, která činí poskytování služeb mezi členskými státy obtížnějším než čistě vnitrostátní poskytování služeb v určitém členském státě (viz např. rozsudek ze dne 10. května 2012 ve spojené věci C-357/10 až C-359/10 DUOMO GPA). S ohledem na to, že v rámci Evropské unie je dle našeho názoru regulace v podobě sjednocení odměňování v soukromé a veřejné sféře v oblasti poskytování zdravotních služeb bezprecedentní, máme za to, že návrh je v rozporu i se Smlouvou o fungování EU (když jednotné odměňování, resp. jakákoli regulace v této oblasti nutně činí oblast poskytování uvedené péče pro podnikatele méně atraktivní).

I soukromé nemocnice mají příjmy z veřejného zdravotního pojištění - ale v jiné výši, než ty zřizované státem

Podle našeho názoru neobstojí ani argument, který by tvrdil, že výdaje na odměňování zaměstnanců v resortu zdravotnictví, včetně poskytovatelů, jejichž právní formou je obchodní korporace, jsou kryty převážně z příjmů veřejného zdravotního pojištění, a proto není dualismus v odměňování věcně opodstatněný. Takováto argumentace zcela opomíjí skutečnost, že úhrady od zdravotních pojišťoven jsou rozdílné pro různé poskytovatele zdravotní péče (obecně vyšší pro fakultní nemocnice). Dle našeho názoru tedy není možné zavést jednotné odměňování pro všechny poskytovatele zdravotních služeb (soukromé i veřejné), a to z důvodu nesouladu ve výši úhrad od zdravotních pojišťoven. Argument v podobě existence příjmů z veřejného zdravotního pojištění zde nemůže obstát, neboť zde neexistuje žádná přímá úměra mezi výší příjmů a výší výdajů. Naopak z logiky věci plyne, že pokud neexistuje jednotná úhrada od zdravotních pojišťoven (tzn. není zde jednotný systém na straně příjmů), nemůže zde být ani jednotný systém na straně výdajů nebo kterékoli jejich složky, která má zásadní dopad na ekonomickou situaci podnikatele.

Máme za to, že opatření v podobě návrhu by rovněž vedlo ke zhoršení poskytované zdravotní péče občanům ČR, neboť by došlo k omezení a znemožnění poskytovat kvalitní zdravotní péči pacientům v soukromých zařízeních. Důvodem je, že soukromí poskytovatelé zdravotních služeb by byli nuceni „dotovat“ systém odměňování stanovený právním předpisem, a to na úkor jiných výdajů, které by mohli vynaložit (investice do kvalifikovaného personálu, do zařízení atp.). Regulace dle návrhu tedy v konečném důsledku ovlivní celkové chování podnikatele, tzn. omezí podnikatelskou činnost způsobem, který se s pojmem soukromé podnikání již mnoho neslučuje, a to aniž by bylo možné naplnit návrhem deklarovaný cíl. Je třeba rovněž uvést, že návrh by nutně vedl k omezení iniciativy a aktivity v oblasti poskytování zdravotní péče soukromými subjekty. To s sebou nese snížení úrovně zdravotní péče v celém odvětví, neboť máme za to, že kvalitní soukromé zdravotnictví je motivací i ke zkvalitňování péče v oblasti veřejného zdravotnictví.

Domníváme se, že státní ingerence a administrativní zásahy do odměňování v soukromém sektoru (ať již v jakékoli podobě či formě) ani nemohou nikdy vést k prohloubení flexibility pracovněprávních vztahů. Naopak, takovéto zásahy vedou logicky vždy k omezení takové flexibility. Jednotný systém odměňování vede ke snižování motivace zaměstnanců (i zaměstnavatelů). Rovněž máme za to, že takováto reglementace odměňování nikdy nemůže vést ani k navýšení počtu personálu ve zdravotnických zařízeních, neboť problém nedostatku personálu nepramení z nízkých (resp. neregulovaných, pokud pomineme minimální mzdu) mezd v soukromém zdravotnictví, ale jednoduše z nedostatku absolventů zdravotnických škol.

Pokud je návrh také odrazem potřeby aktivního zásahu parlamentu v oblasti zdravotnictví, pak konstatujeme, že s tím lze souhlasit, neboť zásah zákonodárce je skutečně potřeba. To ovšem nikoli ve formě absurdní regulace odměňování zaměstnanců v soukromém sektoru, ale konečně již přijetím ústavně konformní zákonné úpravy a definice rozsahu bezplatné péče, resp. definice možností dobrovolné ekonomické participace pacientů na zdravotním systému (případně definice přípustných „nadstandardů“ ve zdravotní péči atp.) Ostatně takovéto rozdělení financování zdravotní péče podporuje i čl. 31 Listiny a je aprobováno i v rozhodovací praxi Ústavního soudu ve vztahu k čl. 31 Listiny. Máme za to, že to jsou účinné zákonné úpravy, které mohou vést ke stabilizaci finanční situace (a rovněž pak personální situace) a k vytvoření pro pacienty přínosného prostředí ve zdravotnictví.

Závěrem konstatujeme, že máme za to, že přijetím návrhu by došlo k návratu do období před r. 1989, k nepřípustnému zásahu do ekonomických (hospodářských) vztahů založených na principech tržního hospodářství, k zavedení nerovného přístupu jednotlivých poskytovatelů zdravotní péče, k zásadnímu zasahování do řízení zdravotnických zařízení, k deformaci trhu práce v oblasti zdravotnictví, když zároveň samotné navyšování platů i mezd přitom nijak nevyřeší chronický nedostatek zdravotnického personálu, který je dán zejména nižším počtem absolventů jednotlivých lékařských i nelékařských oborů.

 Autor je člen rady Sdružení soukromých nemocnic ČR, člen dozorčích rad několika nemocnic skupiy Agel

redakčně upraveno