Zákon, který dává fakultkám nebývalá privilegia

Ministerstvo zdravotnictví předložilo návrh nového zákona o neziskových nemocnicích. Cílem je prý „transparentnější a efektivnější“ řízení nemocnic. Právníci ale poukazují na to, že návrh směřuje k úplnému opaku. Vybrané nemocnice by získaly rozsáhlá privilegia na úkor ostatních nemocnic. Dalším sporným bodem je to, že zakladatelem neziskovky by mohl být nejen stát či kraj, ale také jakákoli fyzická či právnická osoba – například některý již existující řetězec zdravotnických zařízení. Rozhodnutí ministerstva by přitom nebylo možné soudně přezkoumat. Zákon by podle právníků poskytoval prostor pro velké korupční riziko. České neziskovky by totiž byly na hony vzdálené západnímu modelu „nonprofits“, který zabraňuje možnému tunelování.

Návrh zákona vychází z programového prohlášení vlády. Minulý týden poslalo ministerstvo zdravotnictví tento návrh do vnějšího připomínkového řízení. Redakce MT požádala o komentář stávajícího znění návrhu právníka JUDr. Ondřeje Dostála, který v následujícím textu poukazuje na řadu ustanovení v zákoně, která jsou velmi sporná.

Recenze návrhu zákona o neziskových zdravotnických organizacích

Návrh zákona vychází z teze, že neziskové nemocnice mají povinnost poskytovat péči ve vymezeném rozsahu a jako protiváhu této povinnosti jim zákon přiznává nárok na smlouvu se zdravotními pojišťovnami. To zní sice na první pohled správně, rozhodné však je, kdo o statusu „neziskovky“ (a souvisejícím nároku na smlouvu) rozhodne a dle jakých kritérií. Jde totiž o významný zásah do principu, že to jsou zdravotní pojišťovny, kdo zajišťuje pojištěncům časovou a místní dostupnost hrazených služeb, kdo „nakupuje péči“ podle její ceny a kvality (bez závislosti na právní formě) a kdo tedy rozhoduje o smluvní síti poskytovatelů.

Zakladatelem může být i ocelářský koncern

Návrh uvádí v § 3, že zakladatelem neziskové nemocnice nemusí být jen stát či kraj, ale i kdokoli jiný – církev, obec, banka či třeba ocelářský koncern. V zakládací listině vymezí mj. obory a rozsah zdravotních služeb, které hodlá v této formě poskytovat. Ke vzniku neziskové organizace je ovšem dle § 4 odst. 1 nutný zápis do obchodního rejstříku, a ten je dle § 4 odst. 2 podmíněn souhlasem Ministerstva zdravotnictví. Komu jej ministerstvo udělí, získá garanci smluv se všemi zdravotními pojišťovnami pro plný rozsah schválených oborů a služeb.

Které nemocnice budou mezi „privilegovanými“? V příloze ustanovení § 50 odst. 1 nalezneme všechny fakultní nemocnice, další velké nemocnice (Homolka, Bulovka) a další ústavy (např. MOÚ, ÚHKT, IKEM), psychiatrické léčebny a další „státní“ pracoviště. Tyto nemocnice dostávají přímo ze zákona status „neziskovek“ a s tím spojené privilegium nároku na smlouvy s pojišťovnami. Za zajímavé považuji, že jsem ve výčtu „neziskovek“ nenašel střešovickou Ústřední vojenskou nemocnici.

Ostatní žadatelé o status „neziskovky“ musejí projít řízením o udělení souhlasu MZ se zápisem do obchodního rejstříku dle § 5. Ten stanoví: „O vydání souhlasu k zápisu neziskové zdravotnické organizace do obchodního rejstříku žádá zakladatel. (…) Účastníky řízení o vydání souhlasu jsou zakladatel neziskové zdravotnické organizace a zdravotní pojišťovny oprávněné k provádění veřejného zdravotního pojištění.“ Všimněme si, že z okruhu účastníků řízení jsou vyloučeni ostatní poskytovatelé, kteří budou výsledkem řízení dotčeni. Pokud jde o kritéria posuzování, zákon poměrně vágně stanoví, že „v řízení o vydání souhlasu Ministerstvo zdravotnictví vychází zejména z potřeb zajištění místní a časové dostupnosti zdravotních služeb a z předpokladů neziskové zdravotnické organizace splnit podmínky stanovené pro poskytování zdravotní péče zákonem o zdravotních službách“. Zvláště zajímavý je ovšem poslední odstavec § 5, který stanoví, že „na vydání souhlasu není právní nárok“ a že „rozhodnutí o žádosti o vydání souhlasu nelze přezkoumat soudem“. Případný souhlas ministerstva pak dle § 6 odst. 1 písm. d) vymezí „obory zdravotní péče, pro které budou zdravotní pojišťovny povinny uzavřít s neziskovou zdravotnickou organizací smlouvu o poskytování a úhradě zdravotních služeb podle zákona o veřejném zdravotním pojištění“.

Vidíme tedy, že proces přidělení statusu neziskovky, ergo nároku na smlouvu, je věcí takřka úplné libovůle ministerstva. Navrhovatel v důvodové zprávě tuto negaci práva na spravedlivý proces vysvětluje potřebou „zabránit případným obstrukcím v řízení o vydání souhlasu“. Jedná se také o nemalé korupční riziko – úředníci MZ mohou takto „povinně zasmluvnit“ i neziskovku soukromého zakladatele v plném rozsahu jí poskytované péče. To by vcelku nevadilo, pokud by neziskovky byly opravdu neziskové; například právo „nonprofits“ v USA velmi podrobně brání tunelování neziskovek přes spřátelené dodavatele léčiv, materiálu, právních, účetních či dalších služeb, případně přes „manažerské platy“ klíčových zaměstnanců, nic podobně účinného však v ČR bohužel zatím nemáme.

Právo neziskovky na smlouvu – oktrojovaná síť poskytovatelů?

Návrh zákona zakládá právo neziskovky na smlouvu s pojišťovnou, tento záměr potvrzuje i důvodová zpráva. Ministerstvo si je však zjevně vědomo konfliktu mezi „oktrojováním sítě smluvních nemocnic“ a síťotvornou rolí pojišťoven. Projevem tohoto konfliktu je doprovodná novela zákona č. 48/1997 Sb., která stanoví v novém § 52a odst. 1: „Zdravotní pojišťovna je povinna uzavřít s neziskovou zdravotnickou organizací smlouvu o poskytování a úhradě hrazených služeb v oborech zdravotní péče uvedených v souhlasu k zápisu neziskové zdravotnické organizace do obchodního rejstříku nebo v případě neziskové zdravotnické organizace vzniklé změnou právní formy státní příspěvkové organizace v oborech zdravotní péče uvedených v zakladatelské listině. Smlouva podle věty první se uzavírá na dobu neurčitou.“

V dalším odstavci se však tato povinnost do jisté míry relativizuje: „Rozsah hrazených služeb ujednaný ve smlouvě o poskytování a úhradě hrazených služeb podle odstavce 1 musí odpovídat povinnosti zdravotní pojišťovny zajistit poskytování hrazených služeb svým pojištěncům podle § 46 odst. 1 při zohlednění již existující sítě smluvních poskytovatelů zdravotní pojišťovny.“

Vzniká tedy otázka, zda v případě registrace nové „neziskovky“ by s ní musely všechny pojišťovny automaticky uzavřít smlouvy v plném rozsahu (čemuž by napovídal text zákona samého, text § 52a odst. 1 doprovodné novely zákona č. 48/1997 Sb. a jednoznačně i důvodová zpráva k zákonu), nebo zda by si naopak pojišťovna mohla vybrat a přebytečnou část péče neziskovce nenasmlouvat, je‑li dostupnost péče dostatečně zajištěna stávajícími poskytovateli (čemuž by napovídal text § 52a odst. 2 doprovodné novely a neformální vyjádření některých pracovníků ministerstva). Osobně se domnívám, že stávající podoba návrhu by nasvědčovala spíše první variantě výkladu.

Hodnocení návrhu

Zákon je ve fázi připomínkování, již nyní je ovšem možno komentovat takto:

| Pokud skutečně neziskový status znamená nárok na smlouvu, je to špatná zpráva pro všechny nemocnice, které se „neziskovkami“ nestanou. Je totiž pravděpodobné, že bude‑li se nemocniční síť restrukturalizovat, budou prvními, kdo bude od úhrad odříznut, u „neziskovek“ to totiž pojišťovny nebudou moci udělat.

|  To by vcelku nevadilo, pokud by existovala naděje, že síť neziskových nemocnic bude vytvářena rovnoměrně. To však není pravděpodobné, naopak tato síť je od počátku zatížena tím, že do ní jsou přímo zákonem překlopeny „státní“ nemocnice, jejichž četnost a rozmístění nejsou z pohledu pojištěnců optimální. Lze se bohužel také obávat, že ministerské dotváření sítě neziskových nemocnic v procesně nedokonalém řízení dle § 5 bude zatíženo politickými tlaky, nikoli požadavky efektivity.

|  Z věcného hlediska se obávám, že i tento pokus zakotvení „neziskových nemocnic“ je zatížen historickou otázkou českého zdravotnictví, co počít s obrovským státním nemocničním sektorem. Jde zejména o Prahu (fakultní Motol, Vinohrady, VFN, dále Thomayerova nemocnice, Homolka, Bulovka, IKEM a další specializované ústavy, plus hned tři lékařské fakulty, na ne‑zas‑tak-velké město), v menší míře o Brno (Bohunice, FNUSA, MOÚ). Soustavně čteme o problémech s financováním či transparentností, NKÚ výslovně kritizoval nedostatek koncepce fakultních nemocnic. Ačkoli již dnes jde technicky vzato o neziskové nemocnice a ministr zdravotnictví by prostřednictvím přímo jmenovaných ředitelů mohl tento „státní řetězec“ výrazně zefektivnit, stále se to nedaří. Překlopit jej do nové právní formy a zaručit mu smlouvy s pojišťovnami není řešením, jen vytvořením jiného druhu problémů.

Zdroj: