Quo vadis, zdravotní pojištění?

Ministerstvu zdravotnictví se sice již částečně podařilo odstranit řadu pochybností, které se vynořovaly při podrobném posuzování věcných záměrů zákonů upravujících veřejné zdravotní pojištění a jeho institucionální stránku, nicméně zásadní otázky zůstávají.

Zhodnocení stávající právní úpravy obsahuje informace od neúplných (v roce 1997 byl zákon o veřejném zdravotním pojištění přijat v reakci na rozhodnutí Ústavního soudu; ten zrušil tehdejší zdravotní řád z ryze ústavněprávních důvodů, nikoli z důvodů uváděných v úvodu zhodnocení) přes zavádějící (hovořit za platného pojetí veřejného zdravotního pojištění o pojistných produktech je nekorektní - nejde o pojistné produkty, ale o dávkový systém sociálního zabezpečení) po zcela nepravdivé (zákon umožňuje účinně postihovat vyhýbání se povinnosti platit pojistné - je ovšem třeba konstatovat, že vůči části společnosti, byť minimální, není účinný žádný postih). Z nekorektního zhodnocení právní úpravy vycházejí nekorektní závěry. Ministerstvo zdravotnictví by tedy mělo přiznat, že všechny popisované nedostatky lze odstranit i pouhým upřesněním stávající úpravy, a že k tomu není zapotřebí koncepčních změn.

Provádění veřejného zdravotního pojištění může být výkonem veřejné správy, jako je tomu dnes (zahrnuje vedení registru pojištěnců, jehož součástí je i rozhodování o příslušnosti k českému systému v případech pochybností, výběr pojistného, přiznávání individuálních věcných dávek zdravotní péče a poskytování těchto věcných dávek prostřednictvím smluvních zdravotnických zařízení), přičemž pojišťovna má k tomu svěřenou působnost a pravomoc, nebo může být podnikáním za obdobných podmínek, za nichž je provozováno smluvní pojištění podle právní úpravy pojišťovnictví.

Ministerstvo by mělo odpovědět zcela jasně na otázku, jaký model předpokládá. Z návrhu to není jasné, mimo jiné i pro nekorektní užívání pojmů, běžných v pojišťovnictví, v jiném významu (pojistný produkt, pojistné). Je třeba to výslovně uvést v předmětu úpravy zákona (např. „tento zákon upravuje provádění veřejného zdravotního pojištění jako výkon veřejné správy při zajišťování práva na bezplatnou zdravotní péči“, nebo „tento zákon upravuje podmínky podnikání ve veřejném zdravotním pojištění“), samozřejmě vedle vymezení základního účelu zákona, jímž je „stanovení podmínek vzniku nároku na poskytnutí zdravotní péče na účet veřejného zdravotního pojištění“. Samotné navrhované oddělení výběru odvodů od uspokojování nároků na péči v rovině právní (veřejná správa proti službě) na uvedenou otázku neodpovídá a je právně zcela bezvýznamné (i platný správní řád označuje výkon veřejné správy obecně za službu veřejnosti). Slovo „služba“ v dané souvislosti zdravotní pojištění nikam nezařazuje. Volba modelu pak určuje způsob úpravy (veřejnou správu lze vykonávat jen v případech, mezích a způsoby, které stanoví zákon, zatímco podnikání se řídí zásadou, že každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nesmí být nucen činit, co zákon neukládá) včetně nástrojů, které budou využity.

Veřejné zdravotní pojištění je součástí systému sociálního zabezpečení, poskytuje však svým klientům zásadně věcné, nikoli peněžní dávky. Pokud by předkladatel dospěl k závěru, že výkon veřejného zdravotního pojištění je veřejnou správou, bylo by třeba stanovit působnost těch, kdo tuto správu vykonávají, a jejich pravomoci. To se týká např. i úpravy způsobu, jakým může provozovatel tohoto pojištění přimět poskytovatele zdravotní péče k uzavření smlouvy o poskytování věcných dávek, nebo toho, jak se vymezí rozsah dávky, není-li dán přímo zákonem. Pokud dospěje k závěru, že jde o podnikání, není možné omezit v podnikání jen provozovatele veřejného zdravotního pojištění, ale je nutné uložit odpovídající omezení i dalším účastníkům (není možné uložit zdravotní pojišťovně povinnost zajistit poskytování věcné dávky, nebude-li mít poskytovatel zdravotní péče za určitých podmínek právní povinnost pojišťovně vyhovět).

Zdravotní plán pak není pojistným produktem. Jde spíše jen o způsob vymezení podmínek, za nichž má občan právo na bezplatnou zdravotní péči na základě veřejného pojištění.

Totéž prakticky platí o věcném záměru zákona o zdravotních pojišťovnách.

Problémem je nesprávná premisa, podle níž byl výběr pojistného zdravotním pojišťovnám pouze svěřen, zatímco kompetencí v přerozdělování odvodů a provozování veřejného zdravotního pojištění nabyly pojišťovny jaksi jinak. Odporuje to jak právní úpravě (přerozdělení je součástí úpravy pojistného), tak dnes již ustálené judikatuře, respektive ustálenému přístupu soudů (provozování veřejného pojištění vůči pojištěncům je veřejnou správou). Lze jen zopakovat, že provádění veřejného zdravotního pojištění zahrnuje vybírání odvodů a poskytování dávek. Obzvláště v situaci, kdy sám předkladatel počítá se vztahem mezi rozsahem dávky a placením - či spíše neplacením - pojistného, je opačný názor přinejmenším zvláštní. Bylo by sice možné uvažovat o jiném modelu, ale v současnosti platí tento a není žádného rozumného důvodu na něm cokoli měnit.

Návrh věcného záměru nepřesvědčuje o tom, že by právní forma akciové společnosti byla pro zdravotní pojišťovnu nutná a vhodná. Vzhledem k úpravě veřejného zdravotního pojištění a podmínek pro jeho provozování tak, jak je předkladatel navrhuje, lze říci, že v nynější veřejnoprávní instituci lze pracovat stejně efektivně a splnit i všechny další požadavky, budou-li stanoveny. Problém je skutečně jen v tom, jak zákon stanoví podmínky provozování tohoto pojištění a jak by je stanovit měl. Pokud jde o postavení vlastníka, je spojeno s otázkou, co bude předmětem činnosti pojišťovny: výkon veřejné správy, nebo podnikání? Teprve s jednoznačnou odpovědí na tuto otázku bude možné posuzovat návrh dále.

Obdobně lze polemizovat s věcným záměrem zákona o dohledu nad zdravotními pojišťovnami. Nelze hovořit o nezávislosti ústředního správního úřadu, a to ať je personálně konstituován jakkoli. Vždy je třeba říci přesně, na kom nebo na čem je nezávislý. Vždy bude z hlediska ústavy součástí výkonné moci a ta není nikdy nezávislá (plyne to již z označení „výkonná“). Stejně nezávisle, jako navrhovaný úřad, může dohlížet na zdravotní pojišťovny zvláštní útvar ministerstva. Na druhou stranu jisté rozdělení kompetencí nemusí být ke škodě.

Plnou verzi článku najdete v: Medical Tribune 3/2008, strana B2

Zdroj: