Ušetří novela peníze, které stát proplýtvá?

Redakce Medical Tribune se ptá doc. Jana Pavla z katedry veřejných financí na Vysoké škole ekonomické. Premiér si ho vybral jako poradce pro oblast veřejných zakázek a veřejných rozpočtů. Je členem pracovní skupiny nového vládního NERVu „Boj proti korupci a transparentnost veřejných zakázek“. Dlouhodobě se věnuje problematice veřejných zakázek a snaží se předkládat návrhy, jak zlevnit nákupy ze státních peněz.

Které pozitivní změny novela zákona přináší?

Za hlavní posun pozitivním směrem považuji upřesnění konstrukce hodnotícího kriteria ekonomická výhodnost, kdy dílčí hodnotící kritéria musí vyjadřovat vztah užitné hodnoty a ceny a musí se vztahovat k nabízenému plnění veřejné zakázky. Za další dobrý krok považuji zavedení možnosti prokazovat splnění kvalifikace ze strany dodavatelů pouze kopiemi dokladů či zavedení povinnosti uveřejnit písemnou výzvu k podání nabídky ve zjednodušeném podlimitním řízení na profilu zadavatele.

Řadu dalších klíčových problémů tyto změny ale nevyřeší. Například šití zakázek na míru, kdy se soutěže může zúčastnit prakticky jen jedna vybraná firma.

Ano, tento problém novela bohužel příliš neřeší. Na druhou stranu, už nyní by mohly úřady takové nekalé soutěže kontrolovat a postihovat. Už dnes platí zákon o finanční kontrole, který ale bohužel úřady neaplikují v potřebném rozsahu. Zadavatelé se často zaštitují  tím, že dodržely zákon o veřejných zakázkách, a tím to pro ně končí.

Vezměme si  nákupy vybavení v nemocnicích. Zakázku vyhraje zprostředkovatelská firma, která dodá technické vybavení, stavební práce i lůžka. Zadavatel tvrdí, že nemohli rozdělit zakázku do několika menších, protože by to technicky bylo velmi obtížné.

Takovým postupem si zadavatel ulehčil práci, ale rozhodně nezískal nejnižší ceny. Dosáhl by přitom určitě větší konkurence, pokud by celý „balík“ rozdělil do několika menších zakázek. Samozřejmě, musí při případném dělení dbát na to, aby nespadl do nižší kategorie veřejných zakázek, např. z nadlimitní do podlimitní.

Zadavatelé argumentují tím, že nemohou ovlivnit trh. Vypíší výběrové řízení, a že se jim do něj přihlásí jen jeden soutěžící, za to nemohou…

Pak je taková soutěž špatná. Buď je nastavená záměrně špatně nebo z nedbalosti. Každý dobrý hospodář si musí udělat předem analýzu, kolik firem se může za takových podmínek  vůbec přihlásit. A pokud se ukáže, že podmínky splňuje jedna nebo dvě firmy, musí zadávací dokumentaci soutěže přepsat.  Jinak vysoutěží zbytečně vysokou cenu. Vždy je nutné mít na paměti existenci tzv. konkurenčního efektu. To znamená, že čím více nabídek získám, tím nižší cenu vysoutěžím. V České republice to krásně funguje, je možné to dokázat i pomocí statistických nástrojů.

Úřady se pak odvolávají na to, že všechna kritéria kontrolovali externí auditoři. Audit byl prý dokonce tak pečlivý, že některá diskriminační kritéria hned objevili a odstranili.

Potom jsou takové audity nedostatečné. Zaměřují se čistě na právní hledisko soutěže a většinou kontrolují pouze to, zda zadavatel neporušuje zákon o veřejných zakázkách. Nesledují ale, jestli je tendr dobře nastaven z hlediska ekonomického. Jestli není například předmět plnění definován příliš úzce, či jak byly nastaveny váhy u dílčích hodnotících kriterií. Vždy je důležitý výsledek. Pokud se do soutěže přihlásí jedna nebo dvě firmy, něco je špatně.

Proč toto hledisko dnes nikdo nekontroluje?

Domnívám se, že je to z větší části problém ministerstva financí a funkčnosti systému finanční kontroly, který pod tento resort spadá. Například metodická podpora v této oblasti, kterou má připravovat Centrální harmonizační jednotka, je nedostatečná a vesměs akcentuje formální stránku věci. Často se tím jen opakuje kontrola vykonávaná ÚOHS. V některých zemích  je ale běžné, že zákon o veřejných zakázkách přímo ukládá zadavatelům povinnost dodržovat vedle principů transparentnosti, nediskriminace a rovného zacházení i principy hospodárnost, účelnosti a efektivnosti. To se následně projevuje i v kontrole. Příkladem může být Slovinsko, kde se kontrolní orgány ptají  také na to,  proč zadavatel definoval předmět plnění právě takto, nebo jak dospěl k vahám jednotlivých dílčích hodnotících kriterií.

Ministerstvo zdravotnictví říká, že pokud má někdo jakékoliv pochybnosti k určitým veřejným zakázkám, může podat odvolání na ÚOHS.

Jenže ÚOHS ekonomické aspekty tendrů jako např. definici předmětu plnění či strukturu hodnotícího kriteria ekonomická výhodnost neřeší. Dneska už málokterý zadavatel „brutálně“ poruší zákon. Dělají to mnohem nenápadněji. „Ohýbají“ předmět plnění tak, že jim v soutěži zůstane jedna firma. ÚOHS toto nekontroluje a zaměřuje se na formality „férovosti“ soutěže. Odhalit takovéto „ohýbání“ chce ale ekonomický přístup a to je již trochu složité. Pohodlnější je sledovat, jestli byly všechny papíry v termínu odeslány, jestli uběhlo dvacet dnů od termínu a podobně.

Mají podle vás současní politici, kteří hlásají, že jsou vládou protikorupčních opatření, vůli skutečně zákon o veřejných zakázkách zefektivnit?

Těžko říci. Je pravda, že řadě subjektů současný stav vyhovuje. Na druhou stranu jsou zadavatelé, kteří by naopak přivítali, kdyby věděli, jak vypsat efektivní výběrové řízení. Mou ideou je snažit se všem zadavatelům usnadnit práci. Navrhuji vytvořit vzorový katalog zadávacích dokumentací. Dnes máte tisíce zadavatelů a každý si zadávací dokumentaci píše sám. Ze 70 procent přitom nakupují to samé  - benzín, elektřinu apod. Systém vzorových zadávacích dokumentací přitom umožní lepší kontrolu. V případě, že se někdo od vzoru odchýlí, bude kontrola zjišťovat, proč nepoužil standardní zadávací dokumentaci a dělal si svoji.

Ve zdravotnictví jde často o technicky specifické zakázky. Zjistili jsme například, že jedna nemocnice požaduje přístroj do kardiologického centra s natočením ramene o určitý úhel. Tyto podmínky může přitom splnit jen jedna firma, řada dalších jsou z tendru vyloučeny. Když se ptám proč, zadavatel mi odpoví, jestli si dovoluji zpochybnit rozhodnutí pana profesora, který na klinice potřebuje právě takový přístroj.

Pokud by v zákoně o veřejných zakázkách byl přímý odkaz na principy účelnosti, hospodárnosti a efektivnosti, bylo by možné dát podnět kontrolnímu orgánu, aby posoudil, zda tato podmínka je nutná z hlediska funkčnosti přístroje. Kontroloři by si zažádali o oponenturu jiných lékařů, aby zjistili, jestli je to skutečně potřebné. Úřady by takto mohly postupovat už dnes v rámci systému finanční kontroly, ale téměř nikdo to nedělá.

Počítá novela s takovou změnou?

Ne. A nezdá se, že by s ní počítala ani v nejbližší době.

Není k tomu vůle politiků?

Mám dojem, že ÚOHS tuto změnu ani nechce a značná část odborné právní veřejnosti zatím také ne. Pro ně je to příliš abstraktní, jsou schopni akceptovat spíše hmatatelné změny jako je snížení limitů a podobně. Je třeba si ale uvědomit, že zakázky nejsou předražovány vždy jen úmyslně. V mnoha případech  zadavatel neumí zakázku vypsat správně. V Itálii udělali nedávno velmi zajímavou studii, ve které zjistili, že státní zakázky jsou předražené asi o 20 procent. Spočítali, kolik peněz se ztrácí aktivní korupcí, a co je dáno pasivním plýtváním. Ukázalo se, že 80 procent z předražení státních zakázek je dáno tím, že zadavatel neumí zakázku napsat správně. Tento fenomén by se dal řešit právě již zmíněnými vzorovými zadávacími dokumentacemi. Rád bych, aby se to objevilo  například v doporučení NERVu. Velmi by to usnadnilo práci drobným zadavatelům.

Ministerstvo zdravotnictví  chce korupci řešit elektronizací nákupů. Jakou mají podle vás tyto elektronické aukce efekt? Dokáží skutečně eliminovat předražené nákupy?

Elektronizace je pozitivní směr, avšak výsledný efekt bude relativně omezený. Nedávno jsem dělal se slovenskou pobočnou Transparency International empirickou studii na Slovensku, na úrovni obcí. Porovnávali jsme ceny klasických nákupů s těmi, které šly přes elektronické aukce. Ukázalo se, že elektronizace přímý dopad na cenu neměla. Pozitivní u těchto aukcí bylo ale to, že se do elektronické soutěže hlásilo v průměru o jednoho soutěžícího více, což ovlivňovalo cenu nepřímo prostřednictvím konkurenčního efektu a v průměru ji tak snížilo o cca 2,5 %. Elektronická aukce je tedy pozitivní v tom, že o něco více posiluje důvěru podnikatelů.

Co říkáte návrhům, že pokud by se do tendru přihlásil jen jeden uchazeč, celá soutěž by měla být zrušena…

O této možnosti jsem taky uvažoval. Problém je, že takových soutěží, do kterých se přihlásí jen jedna firma, je přibližně 20 %. Liší se to v různých odvětvích, nejvíce k tomuto jevu dochází u větších IT projektů.

Jste členem pracovní skupiny nového poradního vládního týmu NERV. Předkládáte návrhy vládě a ona je buď přijme nebo zamítne. Jakou máte zatím bilanci?

Zatím žádný ucelený materiál na vládu nešel. Pracovní skupina NERVu by měla v brzké době dokončit soubor návrhů, které budou předloženy k diskusi a mohou být případně využity při práci na další novele, která se na MMR chystá. Pozitivní je, že některé věci, na které jsem v minulosti upozorňoval, se již budou realizovat. Typickým příkladem je snížení limitů zakázek malého rozsahu. Jinak se budu snažit propagovat a vysvětlovat i své další návrhy, z nichž některé jsem již zmínil.

Myslíte si, že změny, které chtějí politici přijmout do novely zákona, jsou dostačující? Že opravdu pomohou zlevnit státní nákupy?

Zatím ne. Prostředí veřejných zakázek se bude měnit postupně. Pro řadu lidí jsou tyto problémy velmi abstraktní. Změny, které půjdou s touto novelou, jsou krokem kupředu, ale systémový problém to zatím neřeší. Všechno chce ale svůj čas. Když jsem před pěti lety vystoupil na jedné konferenci s tím, že zakázky malého rozsahu mají vysoký limit a je nutné ho snížit, téměř všichni se na mě sesypali, že jsem se úplně zbláznil. Nyní jsou nižší limity součástí vládního prohlášení. Ale trvalo to pět let. Postupně se ta situace zlepšuje. Dnes se hlásí do otevřených tendrů průměrně šest firem, v roce 2004 to byly průměrně pouze tři firmy. Svědčí to o tom, že firmy začaly systému zadávání veřejných zakázek trochu více věřit. V roce 2004 šlo přes zakázky malého rozsahu 70 procent trhu, dnes 40 procent. To je obrovský posun. Protože pokud máte zakázku malého rozsahu, která není uveřejněná na internetu, může si ji zadavatel dovolit předražit třeba o 200 procent. Pokud je veřejně dostupná, tak výrazné předražení si nikdo nedovolí. Je také potřeba, aby se firmy začaly domáhat svých práv, soudit stát o ušlý zisk a podobně.

Iva Bezděková, www.tribune.cz

Zdroj: www.tribune.cz